Participación política de personas con identidad indígena, a través de sus sistemas normativos internos

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“… el derecho indígena, conformado por los distintos sistemas normativos de cada pueblo y comunidad, se encuentra al mismo nivel que el derecho formalmente legislado. Por tanto, el derecho indígena no debe ser considerado como simples usos y costumbres que, conforme al sistema de fuentes del derecho, constituyen una fuente subsidiaria y subordinada, pues se trata de dos ordenamientos jurídicos distintos que se encuentran en una relación de coordinación…”.

La Tesis LII/2016 denominada “SISTEMA JURÍDICO MEXICANO. SE INTEGRA POR EL DERECHO INDÍGENA Y EL DERECHO FORMALMENTE LEGISLADO”, emitida por la Sala Regional del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, con sede en Xalapa Veracruz, correspondiente a la Tercera Circunscripción Plurinominal, entre otra jurisprudencia y disposiciones, orienta sobre la aplicabilidad de los usos y costumbres en procesos electorales, mecanismos de participación ciudadana y diversos ejercicios democráticos.

Así, diversos órganos de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, así como diversos organismo autónomos electorales, a partir de sus experiencias como organizadores u órganos garantes en procesos y ejercicios democráticos de pueblos y comunidades indígenas, han realizado esfuerzos y aportaciones significativas al emitir documentos normativos y técnicos que han permitido establecer “una relación de coordinación” entre ambas concepciones jurídicas. Como ejemplo, en una rápida revisión, encontramos que:

1. A nivel nacional, la Suprema Corte de Justicia de la Nación cuenta con el Protocolo de actuación para quienes imparten justicia en casos que involucren Personas, Comunidades y Pueblos Indígenas, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación emitió el Protocolo para Defensoras y Defensores de los Derechos Político-Electorales de los Pueblos y Comunidades Indígenas y el Instituto Nacional Electoral aprobó un Protocolo en materia de Distritación Electoral.
2. En el ámbito local, en lo que concierne a Organismos Públicos Locales Electorales, como botones de muestra tenemos:
3. El Instituto Estatal Electoral y de Participación Ciudadana de Oaxaca, con una amplia experiencia en la materia con base en la reforma constitucional de 1995 para implementar la modalidad de organización política por “usos o costumbres o de derecho consuetudinario”, ha emitido una amplia gama de documentos normativos y técnicos que -como en otros casos- no sería posible señalar; sin embargo, sólo para llamar la atención sobre el grado de especificidad al que ha llegado en éste tema, en 2016 expidió la Guía de actuación para funcionarios y funcionarias electorales en materia de género en elecciones por Sistemas Normativos Internos.
4. En 2011, Instituto Electoral de Michoacán aprobó el Acuerdo que presenta la Comisión Especial al Consejo General del Instituto Electoral de Michoacán, por el que se propone el calendario y las convocatorias a fin de llevar a cabo las pláticas previas y la consulta, en las comunidades de San Francisco Cherán, y Santa Cruz Tanaco, municipio de Cherán, en ese Estado.
5. En 2018, el Instituto Electoral y de Participación Ciudadana del Estado de Guerrero, para la Elección de Representantes en el Municipio de Ayutla de los Libres, aprobó el Plan de Trabajo y Calendario para el Proceso Electivo 2017-2018, por sistemas normativos internos para el Municipio de Ayutla de los Libres, Guerrero y los lineamientos mediante los cuales se reglamentó el modelo de elección por usos y costumbres en ese municipio.
6. También en 2018, el Instituto Electoral del Estado de Puebla, aprobó un Protocolo de actuación para el proceso de consulta indígena previa, libre e informada a desarrollarse en la comunidad de San Pablito, Pahuatlán, de esa entidad federativa.
7. En 2019, el Instituto de Elecciones y Participación Ciudadana de Chiapas, para la Elección de Elección de Autoridades Municipales en el Municipio de Oxchuc, aprobó un Acuerdo de validación de las normas que regirían la elección de las autoridades municipales del Municipio de Oxchuc, conforme su Sistema Normativo Interno, así como la Convocatoria respectiva.
8. De igual forma, el Instituto Tlaxcalteca de Elecciones aprobó el Reglamento de Asistencia Técnica Jurídica y Logística a las Comunidades que realizan Elecciones de Presidentes de Comunidad por el Sistema de Usos y Costumbres, a partir de la necesidad de cubrir esta figura en la Comunidad de Guadalupe Ixcotla, Chiautempan, con motivo de una destitución.
9. En el caso de la capital de la República, el Instituto Electoral ha sido garante en diversos procesos en los que la población de diversos Pueblos y Originarios o Pueblos han elegido a sus representantes ante la autoridad administrativa de las demarcaciones administrativas, como por ejemplo, en las elecciones de enlaces, coordinadores o subdelegados territoriales o en la integración de órganos comunitarios: en 2010, en el Pueblo de Santiago Zapotitlán (Tláhuac); en 2011, en el Pueblo de San Bartolomé Xicomulco (Milpa Alta) y en los Pueblos de San Nicolás Tetelco y Santa Catarina Yecahuizotl (Tláhuac); en 2013, en San Pedro Tláhuac; en 2016, en el Pueblo de San Andrés Totoltepec (Tlalpan) y en las consultas para obtener elementos que permitan delimitar el territorio de “San Pedro Cuajimalpa” (Cuajimalpa de Morelos) y “San Jerónimo Aculco-Lídice” (Magdalena Contreras); en 2017, en San Andrés Mixquic y en toda la ciudad con motivo de la delimitación de las 96 Circunscripciones en las que, por primera vez, se elegirían Concejales; en 2018, en el Pueblo de San Juan Ixtayopan; y de 2018 a 2020 en los 14 pueblos de Xochimilco, hasta donde se quedó lo ha permitido el COVID-19.

Asimismo, es necesario señalar que en 2010 el Instituto Electoral organizó, por primera vez, la elección de Consejos de los Pueblos como órganos de representación ciudadana. Esos Consejos contaron con una Coordinación de Concertación Comunitaria; se organizaban a iniciativa de la autoridad tradicional, contaban con funciones definidas y durante su ejercicio de tres años fueron asistidos por el órgano electoral, el cual emitió la normativa de apoyo para su organización y funcionamiento.

La elección de esos Consejos se realizó también en 2013 y 2016 y, a partir de una nueva reforma a la Ley de Participación Ciudadana de la Ciudad de México ocurrida en 2019, se establecieron nuevos Órganos de Representación Comunitaria, por lo que en noviembre del año pasado se convocó, además, de a la Consulta de Presupuesto Participativo 2020 y 2021, a la elección de Comisiones de Participación Comunitaria.

Esta nueva figura de Comisiones no dejó satisfechas a diversas representaciones indígenas, por lo que acudieron a los órganos jurisdiccionales y, en consecuencia, se resolvió que la convocatoria del Instituto Electoral debió haber considerado diversos derechos de los Pueblos y Barrios Originarios de la Ciudad de México, por lo que se encuentra en proceso de atención la forma en que éstos determinarán a sus representaciones.

Por otra parte, el Instituto Electoral de la Ciudad de México emitió en 2019 un Protocolo de Consulta a Pueblos y Barrios Originarios y Comunidades Indígenas Residentes de la Ciudad de México que se constituyera en la base para tutelar el Derecho de Consulta Indígena en la implementación de medidas a su cargo susceptibles de afectar a esos pueblos y comunidades.

Actualmente, el Instituto Electoral lleva a cabo un proceso de consulta a la población con identidad indígena sobre la delimitación de las Circunscripciones en las que se elegirán Concejales en cada demarcación territorial de la Ciudad de México. Las asambleas comunitarias previstas tuvieron que suspenderse con motivo del COVID-19; sin embargo, el pasado 19 de junio el Consejo General de dicho órgano aprobó la posibilidad de que puedan instrumentarse dichas asambleas presenciales con medidas sanitarias adecuadas y, sobre todo, un protocolo para realizar asambleas comunitarias virtuales con una modalidad de transmisión virtual a través de la Plataforma Tecnológica que corresponda, lo que constituye un gran reto debido a que es necesario conciliar los usos y costumbres, los sistemas normativos internos, la mano alzada para la toma de decisiones con la participación comunitaria a través del uso de herramientas electrónicas a las que no necesariamente dicha población se encuentra familiarizada, ni con el acceso y la conectividad necesaria.

Sin duda, estos esfuerzos han definido el papel, alcance y límites de los institutos electorales y han abierto el camino en la mejora regulatoria de este tipo de ejercicios en los que se garantizan los derechos político-electorales de las personas indígenas.

Es fundamental destacar que esta relación de coordinación” entre ambas concepciones jurídicas, a partir de la confección de documentos normativos y técnicos, tienen un reto fundamental que vale la pena destacar: los procesos electivos de elección, designación, nombramiento, determinación y/o selección de autoridades, representaciones y/o enlaces indígenas y/o comunitarias, no deben transgredir los derechos humanos consagrados en nuestra Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en nuestras leyes federales y locales, y fundamentalmente, los derechos político-electorales reconocidos en diversas declaraciones, tratados, convenios y otros instrumentos internacionales adoptados, suscritos y ratificados por nuestro país, aunado, ahora, con el Derecho a la Salud y a preservar su propia existencia.

A partir de las experiencias enunciadas y del análisis, entre otros documentos, de los señalados, es posible reflexionar, recomendar y/o proponer lo siguiente:

1. Es posible advertir que los avances para desplegar procesos mediante Sistemas Normativos Internos o por usos y costumbres ha requerido la creación de instituciones y de estructuras o áreas en los órganos administrativos y jurisdiccionales, a efecto de que se proporcione la debida atención y no se descuide la organización de procesos electorales, mecanismos de participación ciudadana y ejercicios democráticos de amplio espectro.
2. Se requiere incrementar la colaboración y la coordinación interinstitucional de los órganos electorales con las instituciones de la administración pública que diseñan, ejecutan y evalúan políticas de atención a los pueblos y comunidades indígenas; es necesario que sumen esfuerzos, que se potencien sus áreas de especialidad y, en particular, que se reconozca que los órganos electorales -al igual que las comisiones de derechos humanos-, son garantes de los derechos político-electorales de quienes se identifican o autoadscriben como indígenas. En este sentido, las resoluciones de los tribunales electorales lo confirman una y otra vez, y dependiendo de cada caso concreto, especifica el grado de participación del órgano electoral.
3. Por eso, es necesario establecer un espacio institucional entre los órganos electorales para que compartan sus experiencias en la materia, intercambien y sistematicen la información necesaria, identifiquen las buenas prácticas nacionales y continúen incorporando las internacionales, generan una  base de datos o catálogo que ordene y clasifique los Sistemas Normativos Internos existentes por pueblo o comunidad; instrumenten las acciones necesarias -en coordinación con las instituciones competentes- para llevar a cabo los estudios, investigaciones, dictámenes culturales o cualquier otra intervención que permita identificar esos usos y costumbres, y en caso de la ausencia de ellos se implementen las consultas indígenas necesarias con base en los estándares nacionales y nacionales.
4. Los espacios actuales de participación política de los pueblos y comunidades indígenas son conquistas y medios de interlocución con las autoridades administrativas y la existencia de otras formas de representación comunitaria no implica que se discrimine su participación como parte de la ciudadanía. Al respecto, es necesario que además de las Comisiones de Participación Comunitaria en la Ciudad de México se conserve la figura de los Consejos de los Pueblos o el equivalente que determinen las propias representaciones indìgenas.
5. Es necesario elevar a rango constitucional federal las atribuciones, funciones y alcance del órgano electoral federal y de los Organismos Públicos Locales en relación con el ejercicio de los derechos político-electorales indígenas por Sistemas Normativos Internos o por usos y costumbres. En consecuencia, debe armonizarse la legislación secundaria. La experiencia muestra que los procesos por sistemas normativos internos son distintos a los electorales constitucionales y a los de participación ciudadana, y que por sí mismos requieren la preparación específica de normativa y el despliegue de una logística particular no cada tres años, sino a veces en múltiples ocasiones en un mismo año. Mientras algunas opiniones se dirigen en el sentido de acotar el papel de los institutos electorales de las entidades federativas, la realidad nos dice que, hoy, más que nunca, son necesarios para tutelar la participación política de un sector de la población que merece toda nuestra atención.

Mientras más incursionamos en la democracia digital, al mismo tiempo, paradójicamente, nos encontramos cada vez más con los procesos mediante Sistemas Normativos Internos o por usos y costumbres. Sin embargo, el COVID-19 y la necesidad de garantizar el Derecho e Consulta Indígena ha abierto la posibilidad de que en la Ciudad de México se realicen asambleas comunitarias virtuales sobre la delimitación de Circunscripciones. Esa, sin duda, es una decisión relevante en la que será fundamental la respuesta de las representaciones y la población indígenas.

Ante la emergencia sanitaria presente, la Buena Fe de todas las partes involucradas permitirá avanzar en esa nueva “relación de coordinación” del marco legal y normativo que tutela los derechos de la población con identidad étnica.