Facultad de condonar y eximir contribuciones

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Es de todos conocido que México y el mundo están ante una situación sin precedentes, por el virus conocido como SARS-COV 2.

Hemos observado que una parte del sector empresarial exige al titular del Ejecutivo Federal que le condonen impuestos, se difiera el pago o se den prórrogas.

La pregunta forzosa ante tal requerimiento es ¿tienen fundamento los empresarios?

Al respecto debemos observar que en el Diario Oficial de la Federación (DOF) de fecha 6 de marzo de 2020, se publicó una reforma al artículo 28 de la Constitución, que en especial en su primer párrafo ordena lo siguiente:

“Artículo 28. En los Estados Unidos Mexicanos quedan prohibidos (…) las condonaciones de impuestos y las exenciones de impuestos en los términos y condiciones que fijan las leyes. El mismo tratamiento se dará a las prohibiciones a título de protección a la industria.”

De lo anterior podemos observar una prohibición expresa de la Carta Magna para condonar y exentar impuestos, no obstante, esa prohibición queda supeditada a lo que establezcan las leyes secundarias.

La Ley fiscal secundaria por antonomasia es el Código Fiscal de la Federación, que en relación con el tema que nos ocupa establece lo siguiente:

“Artículo 39.- El Ejecutivo Federal mediante resoluciones de carácter general PODRÁ:”

“I.  Condonar o eximir, total o parcialmente, el pago de contribuciones y sus accesorios, autorizar su pago a plazo, diferido o en parcialidades, CUANDO SE HAYA AFECTADO O TRATE DE IMPEDIR QUE SE AFECTE la situación de algún lugar o región del país, una rama de actividad, la producción o venta de productos, o la realización de una actividad, ASÍ COMO EN CASOS DE CATÁSTROFES SUFRIDAS POR FENÓMENOS METEOROLÓGICOS, PLAGAS O EPIDEMIAS.”

(…)

Las resoluciones que conforme a este Artículo dicte el Ejecutivo Federal, deberán señalar las contribuciones a que se refieren, salvo que se trate de estímulos fiscales, así como, el monto o proporción de los beneficios, plazos que se concedan y los requisitos que deban cumplirse por los beneficiados. 

La frase “resoluciones de carácter general” significa que no puede otorgarse el beneficio sólo a un contribuyente, sino que debe aplicar a todos los sujetos que se encuadren en la norma, debidamente publicada en el DOF.

El término condonar implica el perdón de contribuciones ya causadas, mientras que el término eximir refiere la posibilidad de liberar de pago de contribuciones futuras.

Por lo anterior podemos afirmar que los empresarios si tienen un fundamento para la exigencia que hacen, sin embargo, el asunto se complica al observar que en el primer párrafo del artículo antes transcrito se encuentra el verbo “PODRÁ”que de manera genérica implica un actuar potestativo y no una obligación.

Lo anterior obliga que encontremos precedentes dictados por el Poder Judicial de la Federación, para determinar si el verbo “PODRÁ” debe entenderse en absoluto como voluntario.

Es de observar que existen precedentes que estudian y fijan bases interpretativas de la facultad del ejecutivo para condonar o eximir, pero se centran en eventos en los cuales el ejecutivo ejercitó tal facultad y fue controvertida ya por particulares o bien por la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados, es decir no se centran en la interpretación del problema jurídico que estamos planteando, en lo relativo al alcance del verbo “PODRÁ” en el artículo que se comenta, por lo que se amplía la busqueda a otros precedentes que aborden problemas similares, como son los siguientes:

En la tesis 2020925 “(…) LA EXPRESIÓN "PODRÁ". , se establece para lo que nos ocupa, que la palabra “PODRÁ”implica en principio una facultad potestativa, pero la misma se convierte en obligación cuando se dan determinadas circunstancias.

En la tesis 162592, “(…) AL ESTABLECER QUE LA AUTORIDAD "PODRÁ" REVOCAR O MODIFICAR LA SANCIÓN IMPUESTA, SE REFIERE A LA AUSENCIA DE OBSTÁCULOS PARA RESOLVER DE ESA MANERA, PERO NO A UNA FACULTAD DISCRECIONAL QUE IMPLIQUE QUE AQUÉLLA INCUMPLA CON LA OBLIGACIÓN DE FUNDAR Y MOTIVAR SU ACTUACIÓN. Esta tesis es muy reveladora para el motivo de estudio, pues ilumina el camino de la fundamentación y la motivación en los actos de autoridad, lo que conlleva a que los actos deben estar basados en ley y los acontecimientos deben ser acordes a los supuestos normativos, lo que implica que la autoridad está impedida  a actuar con voluntariedad. Esta tesis refiere que el verbo “PODRÁ”se traduce en una obligación para las autoridades cuando se cumplan los requisitos legales.

Aquí hago un alto e informo al lector que los criterios antes citados son tesis aisladas, que no son más que interpretaciones orientadoras no obligatorias, pues no se han constituido en jurisprudencias y por tanto si la Corte estudia lo relativo al verbo “PODRÁ”está facultada para apartarse de los criterios de sus órganos subordinados.

Es de establecerse que a pesar de que el Máximo Tribunal se ha pronunciado reiteradamente en torno al verbo en estudio, lo ha hecho sobre la conducta que deben desplegar los particulares para poder acceder o no al juicio de amparo y no sobre la obligatoriedad o potestad de una autoridad en torno al mismo verbo. Por tanto, se reitera que la Corte puede apartarse de las interpretaciones de sus órganos judiciales subordinados.

Haciendo uso de la interpretación más favorable al gobernado, me inclino sobre la interpretación que marca como una obligación al titular del Ejecutivo Federal el dictar las resoluciones de carácter general que auxiliarán a los contribuyentes a no ser tan golpeados en el ramo económico por los efectos de la pandemia y la suspensión de actividades por causa de fuerza mayor.

Ahora bien ¿qué puede hacer el sector empresarial o que está haciendo? Contra un acto u omisión de autoridad que viole flagrantemente algún precepto constitucional puede acudirse a la justicia federal mediante el juicio de amparo, en este caso se ha de observar que el Presidente está obligado a ejecutar las Leyes que expida el Congreso de la Unión y es el caso que el Código Fiscal está vigente, motivo por el cual si un particular considera que el Presidente ha omitido cumplir el artículo 39, fracción I del Código Fiscal de la Federación, lo que debe hacer es promover un juicio de amparo.

¿Pero será admitido a trámite el juicio de amparo a pesar de que no esté suficientemente claro si la facultad de condonar o eximir del pago de contribuciones es obligatoria para el Presidente? La respuesta es sí, bajo el principio de la apariencia del buen derecho, pues determinar si es una cuestión facultativa será objeto del estudio de fondo del Juzgado de Distrito al que le toque conocer en principio del amparo.

Se ha de prevenir que por la importancia del asunto lo mejor para todos, sería que la Corte ejercitara su facultad de atracción y fijara una posición clara y rápida, en torno al ejercicio de esta facultad, de lo contrario permitirá una dilación innecesaria, pues aun cuando el gobernado en principio ganare el amparo dentro del plazo aproximado de 3 meses, el Gobierno Federal aun tendría la posibilidad de impugnar, tiempo que se ahorraría si la Corte atrajera el caso.

Hoy se tiene conocimiento al menos de un juicio de amparo promovido en este sentido, en San Luis Potosí, que está conociendo el Juzgado Tercero de Distrito de esa Entidad, en el expediente 293/2020. En ese juicio, se decretó la suspensión de plano, para el efecto de que el ejecutivo federal dicte las medidas de carácter general sobre la condonación o exención de contribuciones. De lo anterior se desprende que el juzgado de referencia considera que el verbo podrá al que hemos aludido no es facultativo o potestativo, si no obligatorio para el Presidente, ante los estragos de la pandemia, lo cual considero prejuzga sobre el fondo del asunto y abrirá la puerta a la impugnación de esa determinación.

Ante el otorgamiento de la suspensión de plano, el Presidente puede acatarla en sus términos, recurrirla ante un Tribunal Colegiado de Circuito e incluso solicitar que sea la Corte la que conozca el juicio.

En caso de acatar tal resolución, el Presidente puede dictar las medidas que considere pertinentes, sin que sean las que el sector empresarial espera, en cuyo caso nos encontraríamos ante un nuevo acto de autoridad que debería ser objeto de estudio para determinar la posibilidad de un nuevo tipo de juicio de amparo o la ampliación de los ya promovidos.    

Así las cosas, el Poder Judicial deberá sopesar entre dos temas de orden público e interés social, por una parte, la estabilidad gubernamental, por medio de la obligación del pago de contribuciones y por la otra la estabilidad de las empresas que son fundamento de la economía nacional.

Son de recordar los siguientes principios generales del derecho: “Las palabras deben entenderse de la materia de que se trata”; “En todas las cosas y en particularmente en el Derecho debe atenderse a la equidad”; y “Es vana la acción del acreedor, si la excluye la pobreza del deudor”.

Referencias