Reflexiones sobre la Instrumentación de la Consulta Indígena en México
1. Conceptualización y marco jurídico de las Consultas indígenas
De conformidad con la Oficina en México del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, el derecho a la consulta tiene un doble carácter: “… es un derecho humano colectivo de los pueblos indígenas, íntimamente vinculado con su derecho a la libre determinación, y a la vez un instrumento central para garantizar la realización de un amplio conjunto de derechos reconocidos tanto en el ámbito internacional, como en el nacional”.
El Derecho a la Consulta Indígena se encuentra en diversos instrumentos internacionales como el Convenio Número 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales, la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas y la Declaración Americana sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.
Asimismo, en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se prevé la consulta sobre el Plan Nacional de Desarrollo, mientras que en la legislación a nivel federal y de las entidades federativas se ha experimentado un avance normativo importante. Por ejemplo, la Constitución Política de la Ciudad de México incluyó entre otros derechos el de consulta a esta población.
A partir de diciembre de 2018 se han incluido atribuciones específicas en materia de consulta indígena en organismos de nueva creación como el Instituto Nacional de los Pueblos Indígenas o la Secretaría de Pueblos y Barrios y Comunidades Indígenas de la Ciudad de México. En la capital de la República se encuentra en proceso la confección de la Ley de Derechos de los Pueblos y Barrios y Comunidades Indígenas de la Ciudad de México, en la que se contempla incluir un capítulo en materia de Consulta Indígena.
Derivado de los instrumentos internacionales, nuestra legislación federal y local, así como de la revisión y análisis de distintos estándares y buenas prácticas internacionales y nacionales, se identifican siete características básicas o elementos esenciales que debe reunir la Consulta Indígena, las siguientes: 1) buena fe, 2) libre, 3) previa, 4) informada, 5) adecuada y accesible, 6) deber de acomodo y 7) deber de adoptar decisiones razonadas.
2. Consultas Indígenas en México: temas y participantes
En enero de 2019, el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, la Fundación para el Debido Proceso y FUNDAR, Centro de Análisis e Investigación, editaron el libro DE LA CONSULTA A LA LIBRE DETERMINACIÓN DE LOS PUEBLOS: Informe sobre la implementación del derecho a la consulta y al consentimiento previo, libre e informado, en el cual se identifican en el período 2013-2017, un total de 74 procesos de consulta indígena de diverso tipo. Estos procesos de consulta fueron reportados por el gobierno de México al Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la Organización de las Naciones Unidas.
En la publicación, en particular, se aborda la situación de la instrumentación de dicha consulta en 10 casos emblemáticos de megaproyectos.
Esta decena de casos corresponden a las consultas dirigidas a la Tribu Yaqui sobre el Acueducto Independencia, a comunidades zapotecas de Juchitán sobre el proyecto “Eólica del Sur” y de la región de los valles centrales sobre el Decreto de Veda, a comunidades Mayas de Campeche sobre soya transgénica y de San José Tibceh sobre el proyecto solar TICUL A y TICUL B, a pueblos nahuas y totonacos de la Sierra Norte sobre el “Proyecto Hidroeléctrico Puebla”, a comunidades Zoques sobre las actividades de exploración y extracción de hidrocarburos en las áreas contractuales 10 y 11 de la Ronda 2.2, y a comunidades Rarámuri sobre proyectos el Fideicomiso Barrancas del Cobre, el gasoducto el encino Topolobampo y el aeropuerto regional Barrancas del Cobre.
Las autoridades que, en los casos anteriores, han estado obligadas a consultar, según su ámbito de competencia, son la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT); Secretaría de Energía, Secretaría de Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación y la Comisión Nacional del Agua.
Asimismo, es necesario destacar que en el seguimiento a esos procesos de consulta existen otros que no corresponden a megaproyectos de desarrollo, sino que tienen otros temas igual de importantes para la vida de los pueblos y comunidades indígenas, como por ejemplo, sobre las prioridades del desarrollo de comunidades indígenas y afrodescendientes, la identificación de comunidades afrodescendientes y Plan Estatal de Desarrollo del Estado de Hidalgo (Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas), evaluación educativa a diversos pueblos (Instituto Nacional de Evaluación Educativa), lineamientos para la entrega de concesiones de radio indígena (Instituto Federal de Telecomunicaciones), la construcción de una Universidad Estatal del Valle de Toluca -Campus Amanalco- (SEMARNAT) y distritación electoral (Instituto Nacional Electoral).
Cabe mencionar que, en los últimos seis meses, se han visibilizado algunos ejercicios a los que se les ha considerado consultas indígenas, como las realizadas con motivo de la construcción del nuevo aeropuerto internacional de la Ciudad de México (Secretaría de Comunicaciones y Transportes) o con el proyecto del “Tren Maya” (Secretaría de Turismo), entre otros.
Es pertinente señalar la percepción de que los 74 casos contemplados en la citada obra no corresponden en realidad al total de casos existentes, ya que, por ejemplo, en 2016 el Instituto Electoral de la Ciudad de México llevó a cabo dos consultas dirigidas a los pueblos originarios San Pedro Cuajimalpa y San Jerónimo Aculco Lídice para obtener elementos que permitieran delimitar su territorio, mientras que en 2017 consultó a pueblos y barrios y comunidades indígenas residentes antes de efectuar la delimitación de las Circunscripciones en las que se elegirían, por primera vez, Concejales en el Proceso Electoral Local 2017-2018.
De igual forma, es necesario que se registren en las instituciones de educación superior y, en sus centros de investigación, una serie de consultas o ejercicios similares que se han realizado en otras entidades federativas como, por ejemplo, en Chiapas, Guerrero, Puebla, Oaxaca o Yucatán.
Lo anterior, evidencia la necesidad de que una mayor comunicación y coordinación interinstitucional en materia de Consulta Indígena, así como de centrar la atención en procesos de consulta que no sólo correspondan a megaproyectos de desarrollo.
Uno de los temas fundamentales que impacta la tutela y el empoderamiento de los pueblos y comunidades indígenas, en específico, de sus integrantes, es el de la participación política, ya que es la vía que les permite incidir en el espacio público y, a la vez, defender sus derechos, instrumentarlos y potenciarlos.
3. Tipo de ejercicios para establecer el diálogo intercultural
La instrumentación del Derecho de Consulta implica por parte de la autoridad y de la representación y población indígena la revisión, análisis, apropiación y diferenciación de conceptos, pues si ello no queda claro se corre el riesgo de cometer errores e inconsistencias en el proceso de consulta y realizar acciones que no se encuentran en la franja de los estándares y buenas prácticas.
De inicio, han sido los instrumentos internacionales los que han puesto la pauta para denominar “consulta” a eso que conocemos, entre otras definiciones, como un “diálogo intercultural”.
La simple palabra “consulta” ha llevado a confundirla con los procedimientos, instrumentos o mecanismos de “consulta ciudadana” a través de reglas que no necesariamente consideran usos y costumbres o sistemas normativos internos de los pueblos y barrios. En otros casos, a algunas autoridades les ha dado igual denominar a estos eventos “consulta indígena”, “consulta” o “foro”.
Sin embargo, en mi concepto, lo más importante es entender a la consulta indígena como un “proceso” que consta, al menos, de cinco fases: de acuerdos previos, informativa, deliberativa, consultiva, y de ejecución y seguimiento.
En estas fases se desarrollan distintos eventos que deben ser culturalmente adecuados y que, por lo regular, adoptan la forma organizativa de asambleas comunitarias informativas o consultivas, aunque si las propias representaciones o población indígenas así lo consideran pueden adoptar la forma de reuniones, diálogos, encuentros, o incluso, “foros”, etcétera.
4. Elementos, estándares y buenas prácticas de la Consulta Indígena
Lo verdaderamente significativo en el proceso de consulta es atender los elementos sustanciales anteriormente señalados: 1) buena fe, 2) libre, 3) previa, 4) informada, 5) adecuada y accesible, 6) deber de acomodo y 7) deber de adoptar decisiones razonadas.
Asimismo, entre los estándares y buenas prácticas se encuentran el que las consultas se realicen a través de instituciones representativas; con personas traductoras de la lengua indígena involucrada; que los pueblos y comunidades participen en el diseño de la consulta; que las convocatorias se emitan con la suficiente anticipación y se difundan adecuadamente; que se integre un órgano técnico asesor por parte de la autoridad convocante; que los pueblos y comunidades cuenten con personas asesoras; que las asambleas comunitarias sean, preferentemente, en su territorio; o entre otras, que la consulta esté completamente documentada.
De este modo, tener como marco de referencia estos elementos, estándares y buenas prácticas nos ayuda a identificar si han estado presentes en los “ejercicios” que han desarrollado las autoridades federales en calidad de “consultas”. Es conveniente precisar que para llegar a un análisis preciso de lo anterior se requeriría contar con la cantidad suficiente de información sobre cada uno de esos ejercicios, así como establecer una matriz por fase, elemento sustancial, estándar y buena práctica.
No obstante, con base en documentos de diversas instituciones (como la citada publicación) y en un seguimiento básico a medios, es posible detectar que algunas de esas 74 consultas, sobre todo, sobre los 10 megaproyectos señalados, no pasaron de la fase informativa o de acuerdos previos; que otras fueron sometidas a un proceso jurisdiccional; que otras culminaron en suspensiones de obras; que otras -desde hace años- se encuentran aún en curso y avanzan lentamente; y que de algunas no se cuenta con los informes de las consultas.
De igual forma, se pueden identificar situaciones irregulares que, por lo común, se refieren al: a) inicio de consultas cuando ya un proyecto, medida o actividad se encuentra en operación; b) a la expedición de autorizaciones antes y durante la consulta; c) a la inejecución de suspensiones judiciales debido a que se violó el carácter previo de la consulta; d) a la violación al carácter libre de la consulta; e) a la coacción y criminalización de representaciones, personas defensoras y población indígenas; f) a la violación al principio de buena fe mediante el desconocimiento de representaciones comunitarias, el establecimiento de negociaciones paralelas, el incumplimiento de acuerdos o el condicionamiento de proyectos; g) a la violación al carácter informado de la consulta omitiendo medios de traducción de lenguas indígenas, entregando información insuficiente o de baja calidad, retardando su entrega o haciéndola inaccesible; y h) a la transgresión al carácter culturalmente adecuado de la consulta mediante la determinación arbitraria del sujeto de consulta, el establecimiento de representaciones paralelas o ilegítimas y el uso de procedimientos inapropiados.
5. Riesgos para la pueblos y comunidades indígenas ante la omisión de realizar una consulta o de un inadecuado proceso de consulta
En función de las omisiones de las autoridades convocantes y del tema a consultar los componentes de riesgo para los pueblos y comunidades indígenas pueden presentarse en distintas formas, desde la violación de sus derechos hasta colocarla a su población en una situación de amenaza a sus condiciones de vida, a su entorno natural y a su propia supervivencia.
La transgresión del derecho de consulta, algunas veces, dependiendo de la coyuntura, ha llegado a pasar inadvertida o ni siquiera ha sido materia de preocupación por no tener un impacto inmediato que afecte de forma negativa a un pueblo o comunidad indígena; sin embargo, otras veces, la representación comunitaria o la población no admite la más mínima omisión o inconsistencia y emprenden acciones para la defensa y reivindicación de sus derechos.
Y no es para menos, durante siglos estos pueblos y comunidades han estado invisibilizados, denostados y sujetos a la “modernidad” y a la “postmodernidad”, por lo que no deben ni pueden permitir que nuevamente se abra la puerta al abuso sistemático.
Un riesgo, entre otras acepciones, es aquella situación que produce un contratiempo, una desgracia o un perjuicio o daño. En ese sentido, la violación al derecho de consulta puede generar la vulneración de sus derechos a la libre determinación y autonomía, de participación política, de comunicación, culturales, al desarrollo propio, a la educación, a la salud, de acceso a la justicia, laborales, y a la tierra, al territorio y a los recursos naturales.
De forma más específica, el menoscabo al derecho de consulta y la realización de una obra, proyecto o medida institucional, puede cuestionar la representación comunitaria; desconocer sus atribuciones en determinadas materias; limitar el desarrollo del pueblo; acotar el uso, goce y disfrute de los recursos naturales; obligarlo a desplazarse; contaminar su entorno; limitar su acceso al agua; desdibujar sus usos y costumbres; dejar de lado sus sistemas normativos y sus propias formas de organización; perder su identidad y patrimonio cultural; así como introducir el conflicto en la comunidad.