Participación ciudadana en el Distrito Federal: Retrocesos, fortalezas, debilidades y asignaturas pendientes

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La participación ciudadana en el Distrito Federal constituye, desde hace tres décadas, un tema del discurso y la agenda pública que se ha venido perfilando de forma gradual en todos los ámbitos de nuestro quehacer social y también se ha convertido, como parte de nuestra democracia, en una forma de vida que la mayoría de las veces es ejercida sin que se distingan las fronteras teóricas y académicas con la participación “social”, “comunitaria”, “política”, “vecinal”, entre otras.

Varios estudiosos del tema refieren el movimiento telúrico de 1985 como el elemento detonante de la participación en la capital de la República, ya que generó de forma espontánea la organización de los ciudadanos y la liberación de sus energías para poder superar el siniestro y la catástrofe.

Hasta entonces, la participación de la sociedad se había venido dando sólo a través de las estructuras políticas existentes y prevalecientes. Hoy, se han diversificado los canales y flujos por los que fluye y se ejerce la voluntad de los ciudadanos de la Ciudad de México.

Si antes la participación ciudadana no era parte del discurso, ahora no existe resquicio social que no se inunde con estas dos palabras, una veces con verdadero sentido institucional y otra como una forma de notoriedad pública, de crear estructuras o espacios burocráticos, de sobresalir por encima de otras unidades administrativas, de legitimar de iniciativas políticas, de establecer y multiplicar redes clientelares y de “enganchar” ciudadanos para hacerlos transitar hacia la esfera política.

Si antes la participación ciudadana no contaba con una definición, ahora, la encontramos conceptualizada por doquier. De ahí que en este breve ensayo me limitaré a contribuir, entre otros aspectos, con una definición adicional:

La participación ciudadana es el involucramiento, canalización y/o conciliación de la multiplicidad de intereses de los habitantes, vecinos y ciudadanos, a través de su intervención en la agenda pública, con objeto de:

1) incidir en la planeación, programación, presupuestación, seguimiento y/o evaluación de los planes, programas, acciones, estrategias y decisiones de la autoridad;

2) aportar en la atención y resolución de problemas generales y específicos;

y 3) contribuir al mejoramiento de la emisión y aplicación de las normas que regulan la convivencia social.

La participación ciudadana en la Ciudad de México se ha hecho más visible, pero experimentó un retroceso sustantivo. Sería imposible describir todas, pero un aspecto que llama la atención es el fortalecimiento de las facultades de los órganos de representación vecinal y la ampliación del presupuesto participativo.

Actualmente, la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal señala el destino hasta de un 3% del presupuesto de las delegaciones a proyectos específicos que defina la ciudadanía mediante las denominadas consultas. Sin embargo, esto me parece un retroceso con el nivel de incidencia que habían alcanzado los órganos de representación vecinal en 1996 y hasta su efímera vida en 1997.

Los consejos ciudadanos delegacionales tenían la atribución de aprobar el Programa Operativo Anual de las delegaciones y eso, en pocas palabras, significa que podían proponer programas, actividades y acciones específicas a las que el órgano político administrativo debía asignarles el presupuesto respectivo, sin ninguna limitación. Asimismo, los consejos aprobaban el programa delegacional de desarrollo urbano que implicaba su capacidad de decidir sobre el uso de suelo permitido en cada ámbito territorial.

Por otro lado, el delegado estaba obligado a comparecer dos veces al mes ante los consejos para informar sobre el estado de su administración y, además, podían convocarse a los subdelegados y demás funcionarios para que dieran cuenta de la situación de los asuntos a su cargo. En esas reuniones se revisaba con detalle el grado de avance en la atención de las demandas ciudadanas y se establecían compromisos que se desahogan en las siguientes sesiones. Cabe mencionar que los consejos contaban con un presupuesto que les permitía rentar instalaciones, comprar mobiliario, asignar personal y destinar dietas a los consejeros ciudadanos.

Con lo anterior, podemos decir que se encuentran disminuidas legalmente las facultades de nuestros órganos de representación. La forma en que está diseñado el marco legal propicia que los mismos órganos delegacionales sean los principales obstáculos al desarrollo de la participación ciudadana y que los liderazgos naturales sean, en varias ocasiones, neutralizados, mediatizados o cooptados por quienes ejercen la autoridad.

Cabe mencionar que de 1999 a 2010 pasaron más de 10 años para que nuevamente se celebrará una elección de representantes vecinales. Fue una noche oscura en una etapa de nuestra urbe en la que mucho se habló de la importancia de la ciudadanía.  

Sin embargo, a partir de 2010, de la primera elección de comités ciudadanos y consejos de los pueblos y de las primeras consultas ciudadanas sobre presupuesto participativo, cuya organización inició en 2011, se ha renovado el impulso a nuestros procesos de participación ciudadana y, aunado a otros factores, puede decirse que hoy existen algunas fortalezas institucionales en la operación de estos procesos, las que se indican a continuación de forma general:

1. El Instituto Electoral del Distrito Federal, como autoridad encargada de organizar los procesos de participación ciudadana, además de los procesos electorales, se encuentra en una etapa de madurez institucional, en la que cuenta con personal capacitado, con un desarrollo normativo relevante, con pleno reconocimiento de las autoridades de nuestra ciudad, de los propios órganos de representación vecinal y de la población.
2. Con la reforma político electoral de 2014, el marco legal y el posicionamiento del Instituto se fortalece al haberse incorporado en la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales la atribución de los institutos electorales de las entidades federativas (Organismos Públicos Locales Electorales) de organizar los procesos y mecanismos de participación ciudadana.
3. Existe un elevado nivel de sensibilidad de autoridades, ciudadanos y otros actores políticos sobre el tema de la participación ciudadana.
4. La participación ciudadana se convierte en plataforma de impulso a grupos vulnerables, personas con alguna discapacidad y se consolida como vía de participación del sector femenil de la sociedad, toda vez que las mujeres han sido el motor de la participación en la micro sociedad, esto es en las colonias, en los barrios, en las unidades habitacionales, en los predios, etcétera.
5. La participación ciudadana haca cada vez son más visibles los abusos de autoridad y de otros ciudadanos en temas relevantes de la vida pública.
6. Los ciudadanos organizados cada vez hacen más uso de las figuras de la democracia participativa.
7. Se incrementa el carácter asesor del Instituto a los ciudadanos y organizaciones.
8. Se transita a una etapa en la que se acompañará a la ciudadanía en la evaluación del impacto de las consultas ciudadanas sobre presupuesto participativo.
9. Se inaugura la organización de consultas ciudadanas con impacto trascendental en un ámbito territorial específico de la vida de la Ciudad de México como es el caso del proyecto para la construcción del “Corredor Cultural Chapulpec-Zona Rosa” en la Delegación Cuauhtémoc, no sólo con todas las formalidades necesarias en material electoral para este tipo de ejercicios, sino que se despliega un modelo de comunicación que propicie la igualdad entre quienes postulan posiciones a favor o en contra y se despliega, como no se ha visto, una estrategia de difusión institucional en esa delegación, domicilio por domicilio.

A un lado de las fortalezas institucionales, encontramos algunas debilidades que de alguna forma ya hemos mencionado y que completamos: una legislación y normativa que no tipifica sanciones a los actores y autoridades en materia de participación ciudadana; la insuficiencia de medidas de transparencia y rendición de cuentas; el uso político y partidista de la participación ciudadana; la utilización de estructuras o espacios burocráticos relacionados con el impulso de políticas de participación ciudadana para dar refugio a operadores políticos (incluso en órganos autónomos); la participación ciudadana como instrumento de legitimación de decisiones ya tomadas por las autoridades; la velada o abierta manipulación de ciudadanos; la descoordinación entre áreas de participación ciudadana de diferentes unidades administrativas y dependencias; la falta de homologación normativa que se sigue en los procesos de atención a la ciudadanía en el ámbito delegacional; y la falta de preparación y capacitación de servidores públicos e integrantes de órganos de representación ciudadana, entre otros.

En concordancia con lo expuesto anteriormente, constituye una asignatura pendiente el fortalecer las atribuciones de los órganos de representación ciudadana, con base en la experiencia de los primeros consejos ciudadanos delegacionales. Ese fortalecimiento debe ser impulsado por todos los actores, desde todas las esferas posibles.

Asimismo, el grado de especialización que ahora se está experimentando en materia de asesoría, capacitación, couching, seguimiento, evaluación y coordinación interinstitucional en materia de participación ciudadana, más allá de la preparación de los procesos electivos, ameritan una revisión de la estructura orgánica-funcional y un proceso específico de adiestramiento al interior del órgano electoral local, así como el rediseño y la ejecución de la política pública en materia de participación ciudadana por parte del ejecutivo local y de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal.

Asimismo, como continuación de las múltiples reformas a la Ley de Participación Ciudadana del Distrito Federal, es urgente una nueva modificación en la que ahora se ponga énfasis especial en los aspectos siguientes:

1. En la tipificación de sanciones a las autoridades y entidades que, por ejemplo, no ejerzan el presupuesto participativo de forma adecuada, impongan obstáculos a los ciudadanos para registrar proyectos o realicen acciones para inducir la votación a propuestas específicas, o bien, que castigue la intervención de dirigentes y partidos políticos.
2. Fortalecer las medidas de transparencia y rendición de cuentas para disminuir la opacidad en el uso del presupuesto participativo.
3. Institucionalizar la red de observación electoral establecida por el órgano electoral local sobre presupuesto participativo y ampliarla a otros mecanismos de participación ciudadana.
4. Establecer requisitos para la ocupación de cargos en las estructuras y cargos públicos en materia  de participación ciudadana que eviten la presencia de militantes y dirigentes partidistas y, en los órganos autónomos, la presencia de funcionarios que hayan instrumentado estas políticas para el gobierno en turno.
5. Definir los procedimientos y plazos específicos para la solicitud, organización y desarrollo de la mayoría de los procedimientos de participación ciudadana. Una muestra es la polémica suscitada con motivo de la consulta prevista por la Agencia por de Inversión, Promoción y Desarrollo para la Ciudad de México (PROCDMX) para conocer la opinión ciudadana sobre la construcción del corredor mencionado; la petición del Consejo Ciudadano Delegación en Cuauhtémoc y la de los Comités Ciudadanos de cuatro colonias: Condesa, Roma Norte I, Roma Norte II y Roma Norte III.
6. Revisar la actuación de las áreas de participación ciudadana de diferentes unidades administrativas y dependencias y homologar la normatividad aplicable a los procesos de atención a la ciudadanía en cada delegación.
7. Fortalecer la preparación y capacitación de servidores públicos, así como de los integrantes de los órganos de representación ciudadana, a partir de una estrategia mejor coordinada entre las autoridades involucradas.
8. En congruencia con la importancia que se le ha dado a la participación ciudadana en la ley general y en la práctica, es necesario explorar la posibilidad de que, a mediano plazo, la Ciudad de México cuente con un Instituto de Participación Ciudadana del Distrito Federal con atribuciones perfectamente diferenciadas de las del órgano electoral local, pero con una adecuada coordinación en la organización de los procesos electivos ciudadanos.

El Distrito Federal, en materia de participación ciudadana, con sus retrocesos, debilidades, fortalezas y asignaturas pendientes, ha sido un referente y un ejemplo nacional, por lo que una nueva reforma legislativa puede propiciar un nuevo grado de evolución en nuestra democracia participativa.