Jerarquía Normativa y Supremacía Constitucional

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El tema del orden jerárquico normativo es abordado desde la Edad Media, cuando San Agustín y Santo Tomás, filósofos cristianos cuyas teorías tienen como punto de partida Dios; afirman que todo nace en él y ha de retornar al mismo.

Estos filósofos afirman la idea de un Dios trascendente y creador del universo. Dios al crear el mundo le imprimió un orden natural, cada cosa tiene una esencia y por lo tanto un fin propio.

Santo Tomás de Aquino establece una estrecha relación entre ley y razón, e incluso llega a la identificación de la misma, esto porque desde su óptica, el obrar racionalmente o actuar humano deriva de la naturaleza misma del hombre, es una facultad que reside en la esencia de toda persona, afirmaba. Santo Tomás da autonomía a la fe de la razón, porque señalaba que la ley estaba compuesta por la razón y la voluntad divina, poniendo el acento por igual en ambas facultades, cada persona tiene inmersa en su interior la ley eterna y al ser nosotros seres racionales podemos conocerla moviendo a la voluntad humana para que cumpla dicha ley.

Ambos filósofos señalan que la ley adopta diversas formas dependiendo de dónde provenga, dándole un orden jerárquico, colocando en primer lugar a la ley eterna, puesto que proviene directamente de Dios, en segundo lugar como reflejo de la primera en los seres humanos encontramos la ley natural y la ley física en los seres irracionales. En tercer lugar, como una manifestación del derecho positivo encontramos la ley humana o ley temporal como la llama San Agustín.

Otro de los análisis del orden jerárquico normativo y seguramente uno de los más conocidos, es el realizado por el célebre jurista, político y filósofo austriaco Hans Kelsen, realizado en su obra: Teoría Pura del Derecho.

Kelsen comienza su análisis con la fundamentación de validez de una norma, la cual considera que se encuentra en otra de jerarquía superior que le otorga esa validez.

“El fundamento de validez de una norma sólo puede encontrarse en la validez de otra norma. La norma que representa el fundamento de validez de otra es caracterizada, metafóricamente, como una norma superior en relación con una inferior.”1

Sin embargo, el sostener que la fundamentación de una norma debe encontrarse forzosamente en otra superior, nos llevaría al extremo necesario de una escala normativa infinita, lo cual es resuelto por Kelsen estatuyendo una norma suprema, la que desde luego no debe estar subordinada a ninguna otra norma. Al respecto lo manifiesta:

“Como norma suprema tiene que ser presupuesta, dado que no puede ser impuesta por una autoridad cuya competencia tendría que basarse en una norma aún superior. Su validez no puede derivarse ya de una norma superior, ni puede volver a cuestionarse el fundamento de su validez. Una norma semejante, presupuesta como norma suprema, será designada aquí como norma fundante básica.”2

La norma fundante básica a que se refiere Hans Kelsen es la Constitución, “… el instrumento escrito que ha convenido el pueblo… como la norma absoluta de acción y decisión para todos los departamentos y funcionarios del Gobierno… y en oposición a la cual cualquier ley o norma de cualquier departamento o funcionario del Gobierno o aún del pueblo mismo, serán completamente nulos”,3la cual es fuente común de validez de todas las normas pertenecientes a un mismo sistema u orden jurídico; el hecho de que muchas normas encuentren su fundamento o validez en una misma norma fundante básica, ocasiona que pertenezcan o conformen un mismo sistema u orden normativo, con las diferentes materias de las cuales se integran. Otra de las características de las normas, la cual le da pertenencia a determinado sistema normativo, es que esas normas deben producirse conforme a la norma fundante básica.

Aquello que constituye la unidad de un orden jurídico es la idea de una norma fundamental que presuponga hipotéticamente todo conocimiento jurídico. Ésta norma representa la validez de las normas que pertenecen a un mismo orden jurídico, pero no determina su contenido, sino las facultades para su creación.

Al ser la Constitución el punto de partida del orden normativo, ésta representa la unidad y armonía a seguir por el sistema jurídico, lo que se traduce en el principio de fundamentalidad constitucional, mediante el cual la Constitución debe guardar en sí misma un equilibrio de principios generales y excepciones a ellos, con la finalidad de que el sistema normativo que de ella se desprende sea un todo armonizado.

Al desprenderse el sistema normativo de la Constitución que en sí misma no guarda contradicción, las normas que se desprenden de ella no deben rebasar lo estipulado por la misma, es por ello que al explicar la estructura lógica de diversos ámbitos normativos dados, Kelsen llega a la construcción escalonada del orden mismo. De esta forma, estudia las relaciones entre estos órdenes, manifestando que de existir supuestas contradicciones entre ellos, estas son resueltas mediante la interpretación del orden jurídico establecido, de tal manera que el derecho tenga una totalidad plena de sentido.4

Con base en los esbozos anteriores, autores recientes nos dicen que: “La jerarquización de las leyes se constituye por la relación de supra y subordinación en que se encuentran las normas dentro de un orden jurídico dado, porque, por virtud de la Constitución del Estado, su sistema de derecho deja de ser una coordinación de normas, como sucede en el derecho internacional y en el derecho primitivo, también llamado por la doctrina formalista como consuetudinario.

Así la estructuración de las normas jurídicas parte de la generalidad a la concreción; la norma original, producto genuinamente político, se traduce en directriz jurídica del resto de los ordenamientos derivados de ella, los cuales no pueden apartarse de sus postulados. El principio de jerarquía normativa produce las siguientes consecuencias, relacionadas tanto con la organización jurídica estatal como al control de la constitucionalidad y legal que derivan de su aplicación:

1. UNIDAD.- A través de la jerarquización de normas se asegura la compatibilidad vertical y horizontal de las normas en un ordenamiento jurídico. Así, las normas inferiores deben adecuarse a las superiores y las normas de igual nivel no deben contradecirse o contraponerse.
2. CONTROL.- La armonía en la producción de ordenamientos secundarios, respectando las reglas de las leyes jerárquicamente superiores o equivalentes, hace innecesaria la tarea de la compatibilidad entre las normas. La posible ruptura de la unidad se produce, ordinariamente, cuando en la creación o aplicación de normas abstractas, surge el cuestionamiento del emisor o el contenido mismo de la ley, que, al ser una creación humana, es susceptible de error, mismo que debe ser subsanado por el órgano constitucionalmente establecido para verificar el ajuste de la norma controvertida con la unidad y la supremacía constitucional, para así mantener la efectividad de todo el sistema jurídico.
3. RAZONABILIDAD.- La finalidad de las leyes consiste en ser instrumentos o medios adecuados para la realización de los fines que establezca la Constitución; es decir, la producción del universo normativo secundario surge de la necesidad de complementar las prevenciones constitucionales que, para conseguir realidad, requieren la coexistencia de leyes, si bien menores en jerarquía, con una mayor vitalidad. Esto ha llevado a parte de la doctrina a señalar a la Constitución más como un mandato de legislar que una norma de aplicación estricta en controversias particulares. Sin embargo, la racionalidad, -conjuntamente son el sub principio de control- dan dinámica a la norma constitucional, al asignarle valor directriz que no puede ser vulnerado por el legislador secundario.
4. RIGIDEZ CONSTITUCIONAL.- Se ha visto, bajo el aspecto formal de Constitución, la necesidad de distinguir entre el Poder Constituyente, creador de la norma original, y los poderes constituidos, a través del establecimiento de una distribución formal –funcional de competencias dirigidas a determinar quiénes deben crear los distintos niveles jurídicos. Asimismo, se formaliza o dificulta la reforma constitucional, pues peligraría el principio de supremacía constitucional si la Constitución pudiese ser reformada o adicionada mediante los procedimientos legislativos ordinarios.”5

Así las cosas, me atrevo a definir a la jerarquía normativa como la ordenación escalonada de las normas jurídicas que tiene como propósito evitar que las normas de rango inferior contradigan o vulneren lo establecido por una norma de rango superior, normas todas que sin importar su rango deben estar alineadas y ser concordantes con la norma fundamental, que se constituye como la norma jurídica de más alto estrato. En otro orden de ideas, la jerarquía normativa se encuentra íntimamente relacionada con la Supremacía Constitucional, la cual “…debe entenderse como: aquella cualidad que posee únicamente la Constitución como norma jurídica, al ser el punto de partida de legitimidad de todo el orden jurídico de un país o territorio determinado.

La Constitución, es producto de un acto soberano del pueblo para instituirla como Carta Fundamental de un orden jurídico, es por ello que implica dos condiciones que son: la de Poder Constituyente como portador de la voluntad soberana del pueblo y en consecuencia autor de la Constitución; y como producto de éste, los Poderes Constituidos, los cuales adquieren sus facultades de un documento superior constitutivo de ellos, que es la Constitución. La Constitución es suprema por ser la expresión de la voluntad soberana del pueblo, realizada a través del Congreso o Asamblea Constituyente, la cual, es fuente u origen de los poderes que crea y organiza; los mismos, no pueden ir más allá de su norma creadora, lo que implica que sea superior a ellos.

La Supremacía es necesaria porque se requiere de una norma fundamentadora de todas las demás leyes y normas conformadoras del orden jurídico, esa es la Constitución; ella obliga a todos los demás ordenamientos a seguirla en su contenido, a no contravenirla, a respetarla por ser la ley de mayor jerarquía. Una Constitución es suprema por ser fundamental y es fundamental por ser suprema.” 6

La Constitución se encuentra por encima del Estado, por encima de los órganos constituidos y por encima de los individuos considerados aisladamente, mas no del pueblo, que al ser el titular de la soberanía está por encima de la Constitución, pues posee el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno, conforme a su voluntad y atendiendo los intereses que estime convenientes.

Así pues, la Constitución es la cúspide de todo ordenamiento jurídico, hace fluir el principio de legalidad en los poderes públicos, de seguridad jurídica de los actos de autoridad, de constitucionalidad en todas las actuaciones realizadas por los poderes constituidos, en pocas palabras, es la fuente de legitimidad del actuar público.

Ahora bien, en torno a la Supremacía constitucional se han realizado múltiples obras, análisis y discusiones sobre su vigencia y prevalencia, abordaremos algunas interpretaciones formuladas por nuestro más alto tribunal y una conclusión personal.

Interpretaciones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El artículo 133 de nuestra Carta Magna, del cual emana la supremacía constitucional, ha variado en su interpretación a lo largo de los años por el órgano máximo del Poder Judicial producto de la evolución y constante cambio de la realidad social, política, económica y jurídica, lo que abordaremos brevemente en los siguientes párrafos, para lo cual comenzaremos con citarlo:

“Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los Tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados.”

La interpretación doctrinal y jurisprudencial del dispositivo constitucional en estudio, por mucho tiempo fue constante en adoptar la concepción monista de supremacía del orden jurídico original sobre los tratados internacionales y, desde luego, respecto de las leyes constitucionales y demás ordenamientos jurídicos que, en su expedición y aplicación, establecen el deber de ajustarse a los designios de la norma fundamental, como puede observarse en la siguiente tesis:

“TRATADOS INTERNACIONALES, AMPARO CONTRA LA APLICACION DE LOS. No debe sobreseerse en el juicio de amparo, por la causa de improcedencia que establece la fracción XVIII del artículo 73 de la Ley de Amparo, en relación con el artículo 133 de la Constitución General de la República, pues aun cuando los tratados internacionales celebrados por el presidente de la República, con aprobación del Senado, que estén de acuerdo con la propia Constitución, son, junto con ésta y con las leyes del Congreso de la Unión, que emanan de ella, la Ley Suprema de toda la Unión, ni el precepto constitucional contenido en el artículo 133 ni otro alguno de la propia Carta Fundamental o de la Ley de Amparo, proscriben el juicio de garantías contra la indebida aplicación de un tratado, ya que es indudable que los actos que las autoridades administrativas realizan para cumplimentar tratados internacionales, deben estar debidamente fundados y motivados y originarse en un procedimiento en el que se hayan llenado las formalidades que señala la misma Constitución, pues una actitud distinta pugna abiertamente con el artículo 14 de la citada Carta Magna. En esas condiciones, si el juicio de amparo es el medio de control de la legalidad de los actos de autoridad, debe estimarse procedente aunque se trate de la aplicación de tratado internacional, ya que de lo contrario se dejaría en estado de indefensión al particular afectado.”7

Respecto del tópico de mérito, relacionada con la problemática de control surgida por la suscripción de tratados internacionales, en nuestro ámbito jurídico aparece la relación jerárquica que guardan las leyes federales con los tratados internacionales. Al respecto, había sido criterio de la Suprema Corte que las leyes federales y los tratados internacionales tenían la misma jerarquía normativa entre sí, tal y como se desprende de la tesis jurisprudencial siguiente:

“LEYESFEDERALES Y TRATADOSINTERNACIONALES. TIENEN LA MISMA JERARQUIA NORMATIVA. De conformidad con el artículo 133 de la Constitución, tanto las leyes que emanen de ella, como los tratados internacionales, celebrados por el ejecutivo Federal, aprobados por el Senado de la República y que estén de acuerdo con la misma, ocupan, ambos, el rango inmediatamente inferior a la Constitución en la jerarquía de las normas en el orden jurídico mexicano. Ahora bien, teniendo la misma jerarquía, el tratado internacional no puede ser criterio para determinar la constitucionalidad de una ley ni viceversa. Por ello, la Ley de las Cámaras de Comercio y de las de Industria no puede ser considerada inconstitucional por contrariar lo dispuesto en un tratado internacional.”8

La tesis anterior se basa únicamente en una interpretación literal del artículo 133 constitucional, sin distinguir el carácter de constitucional u ordinario de la ley federal, ni la época de expedición de ésta en relación con el tratado internacional.

Cabe destacar que la Suprema Corte de Justicia abandonó el criterio anterior, optando por aquél que dispuso que los tratados internacionales están jerárquicamente por encima de las leyes federales, aunque por debajo de la Constitución Federal, en los términos siguientes:

“TRATADOS INTERNACIONALES. SON PARTE INTEGRANTE DE LA LEY SUPREMA DE LA UNIÓN Y SE UBICAN JERÁRQUICAMENTE POR ENCIMA DE LAS LEYES GENERALES, FEDERALES Y LOCALES. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL. La interpretación sistemática del artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos permite identificar la existencia de un orden jurídico superior, de carácter nacional, integrado por la Constitución Federal, los tratados internacionales y las leyes generales. Asimismo, a partir de dicha interpretación, armonizada con los principios de derecho internacional dispersos en el texto constitucional, así como con las normas y premisas fundamentales de esa rama del derecho, se concluye que los tratados internacionales se ubican jerárquicamente abajo de la Constitución Federal y por encima de las leyes generales, federales y locales, en la medida en que el Estado Mexicano al suscribirlos, de conformidad con lo dispuesto en la Convención de Viena Sobre el Derecho de los Tratados entre los Estados y Organizaciones Internacionales o entre Organizaciones Internacionales y, además, atendiendo al principio fundamental de derecho internacional consuetudinario "pacta sunt servanda", contrae libremente obligaciones frente a la comunidad internacional que no pueden ser desconocidas invocando normas de derecho interno y cuyo incumplimiento supone, por lo demás, una responsabilidad de carácter internacional.”9

Respecto de este mismo tópico, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha seguido emitiendo criterios jurisprudenciales, obligado por los conflictos que en torno a los derechos humanos se han suscitado, tal es el caso a saber:

“TRATADOS INTERNACIONALES. CUANDO LOS CONFLICTOS SE SUSCITEN EN RELACIÓN CON DERECHOS HUMANOS, DEBEN UBICARSE A NIVEL DE LA CONSTITUCIÓN. Los tratados o convenciones suscritos por el Estado mexicano relativos a derechos humanos, deben ubicarse a nivel de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque dichos instrumentos internacionales se conciben como una extensión de lo previsto en esa Ley Fundamental respecto a los derechos humanos, en tanto que constituyen la razón y el objeto de las instituciones. Por lo que los principios que conforman el derecho subjetivo público, deben adecuarse a las diversas finalidades de los medios de defensa que prevé la propia Constitución y de acuerdo con su artículo 133 las autoridades mexicanas deben respetarlos, por lo que bajo ninguna circunstancia pueden ser ignorados por ellos al actuar de acuerdo a su ámbito competencial. PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIAS ADMINISTRATIVA Y DE TRABAJO DEL DÉCIMO PRIMER CIRCUITO.

AMPARO DIRECTO 1060/2008. 2 de julio de 2009. Mayoría de votos. Disidente: Hugo Sahuer Hernández. Ponente: Juan García Orozco. Secretario: Víctor Ruiz Contreras.

Nota: Esta tesis fue objeto de la denuncia relativa a la contradicción de tesis 293/2011, resuelta por el Pleno el 3 de septiembre de 2013.”10

Por último, resulta sumamente importante para nuestro tema en estudio, hacer referencia en torno a lo expuesto por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la Contradicción de Tesis 293/2011.

A mayor abundamiento, la contradicción en cita, analizó como uno de los temas motivos de la enunciada contradicción, la posición jerárquica de los tratados internacionales en materia de derechos humanos frente a la Constitución.

Al respecto, el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito estableció que derivado de la tesis “TRATADOS INTERNACIONALES. SE UBICAN JERÁRQUICAMENTE POR ENCIMA DE LAS LEYES FEDERALES Y EN SEGUNDO PLANO RESPECTO DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL” establecida por el Tribunal Pleno, los tratados internacionales en materia de derechos humanos, se ubicaban jerárquicamente por debajo de la Constitución.

Por otra parte, el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa y de Trabajo del Décimo Primer Circuito, señaló que “cuando se trate de un conflicto que verse sobre derechos humanos, los tratados o convenciones internacionales suscritos por el Estado Mexicano, deben ubicarse propiamente a nivel de la Constitución”, de tal posicionamiento derivó la siguiente tesis: “TRATADOS INTERNACIONALES. CUANDO LOS CONFLICTOS SE SUSCITEN EN RELACIÓN CON DERECHOS HUMANOS, DEBEN UBICARSE A NIVEL DE LA CONSTITUCIÓN”.

Al respecto, el Máximo Tribunal, por mayoría de 10 votos, sostuvo que existe un reconocimiento en conjunto de derechos humanos cuyas fuentes son la Constitución y los tratados internacionales de los cuales el Estado mexicano es parte.

“Además, se estableció que de la interpretación literal, sistemática y originalista del contenido de las reformas constitucionales de 6 y 10 de junio de 2011, se desprende que las normas de derechos humanos, independientemente de su fuente, no se relacionan en términos jerárquicos, sin embargo, cuando la Constitución establezca una restricción expresa al ejercicio de los derechos humanos, se deberá estar a lo que indica la norma constitucional. En este sentido, los derechos humanos, con independencia de su fuente, constituyen el parámetro de control de regularidad constitucional, conforme al cual debe analizarse la validez de todas las normas y actos de autoridad que forman parte del ordenamiento jurídico mexicano.”11

Con base en lo antes expuesto,  desde mi perspectiva el principio de supremacía constitucional en México no es obsoleto, pues estimo que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se sigue constituyendo como la norma fundante básica, misma que establece el orden jerárquico normativo que rige nuestro sistema jurídico nacional, la cual privilegia el respeto irrestricto de los derechos humanos reconocidos en nuestra Carta Magna y en los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte, cuyas normas deben interpretarse de conformidad con ambos instrumentos jurídicos favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia, por lo que los derechos humanos, en su conjunto, constituyen el parámetro de control de regularidad constitucional, conforme al cual debe analizarse la validez de las normas y actos que forman parte del orden jurídico mexicano.12

Referencias