Régimen fiscal de los hidrocarburos a la luz de la Reforma en materia energética
El Poder Ejecutivo definió la necesidad de un paquete de reformas estructurales en 2012 derivado de un diagnóstico sobre la situación en la que se encontraba México. Circunstancias que advierten los retos que enfrenta México en materia energética y que sin duda son considerables.
Tomemos en consideración que nuestra producción de crudo había caído dramáticamente durante los últimos 10 años, pasando de 3.5 a 2.4 millones de barriles diarios. Por su parte, la dependencia del exterior en materia energética crecía cada vez más, pues la importación de gas natural aumentó de tres por ciento en 1997 a 30 por ciento en la actualidad. (Presidencia, Reformas en Acción, 2015)
Así, la administración del Presidente Peña Nieto, impulsó una serie de reformas, a saber en: telecomunicaciones, competencia, materia financiera y hacendaria, laboral, educativa, penal, político-electoral, en transparencia y la energética.
Consecuentemente la materia energética, incluyendo a su principal actor: Petróleos Mexicanos (PEMEX), no pudo quedar excluida, por lo que también se dan modificaciones a su estructura y organización, incluyendo enmiendas a su régimen fiscal como veremos a continuación en materia de hidrocarburos.
1. LA REFORMA ENERGÉTICA
La Reforma Energética introduce una transformación en la industria petrolera mexicana y en las actividades del Sistema Eléctrico Nacional para elevar su productividad e incrementar la calidad de sus servicios en beneficio de las familias mexicanas. Por un lado, con relación a las actividades petroleras, la reforma abre el sector a la competencia para atraer inversiones que permitan ampliar la producción de hidrocarburos del país, conservando la propiedad de la nación sobre estos recursos.
Para lograrlo, se diseñó un modelo contractual flexible mediante el cual PEMEX y otras empresas podrán participar en la exploración y extracción de petróleo y gas natural. Para que compita con éxito, se dotó a PEMEX de una nueva estructura de gobierno, de autonomía técnica y de gestión, así como de un esquema fiscal menos estricto que le permitirá destinar más recursos a su desarrollo sin dejar de ser una empresa propiedad de los mexicanos. (Presidencia, Reformas en Acción, 2015)
De acuerdo con la explicación oficial de la reforma, destacan dentro sus objetivos el de mantener la propiedad de la Nación sobre los hidrocarburos que se encuentran en el subsuelo y modernizar y fortalecer, sin privatizar, a PEMEX y a la Comisión Federal de Electricidad como Empresas Productivas del Estado 100% mexicanas. (Presidencia, Reforma Energética, 2015)
Con el fin de incrementar la capacidad de inversión del Estado en las actividades de exploración y extracción de hidrocarburos, la Reforma establece la posibilidad de que la Nación otorgue asignaciones o contratos a PEMEX, e incorpora también la posibilidad de otorgar contratos a empresas privadas, por sí solas en asociación con PEMEX. Se trata de un cambio que pretende poner en producción yacimientos de hidrocarburos que en la actualidad se encuentran ociosos por falta de inversión, de capacidad de ejecución y de tecnología.
Otro beneficio que se prevé es que con la Reforma Energética es alcanzar tasas de restitución de hidrocarburos al 100%. Es decir, que por cada barril de petróleo y cada molécula de gas que se extraiga se tendrá un barril nuevo o una molécula lista para producir.
De esta manera se pretende incorporar una práctica internacional conocida como “Ronda Cero”, con el fin de dar a PEMEX preferencia sobre cualquier otra empresa en la definición de su cartera de proyectos. Así, PEMEX se fortalece y mantiene su papel estratégico dentro de la industria petrolera nacional. Así, PEMEX recibirá las asignaciones de aquellos campos en producción y aquellas áreas en exploración que tenga interés en operar y donde demuestre tener capacidad técnica, financiera y de ejecución para desarrollarlos en forma eficiente y competitiva, garantizando que tendrá las mejores condiciones para generar valor.
PEMEX podrá proponer a la Secretaría de Energía (SENER) la migración de sus asignaciones a contratos, mismos que contemplarán condiciones fiscales específicas acordes con las características de cada campo petrolero. Como parte del proceso de migración de asignaciones, PEMEX podrá asociarse con terceros a través de contratos, y con ello aumentar su capacidad de inversión, reducir su exposición al riesgo y asimilar nuevas tecnologías.
La reforma constitucional establece que las leyes secundarias regularán los tipos de contratos que el Estado podrá utilizar, con el objetivo de obtener ingresos que contribuyan al desarrollo de largo plazo de la Nación, tales contratos serán entre otros: de servicios, de utilidad o producción compartida, o de licencia. En todos los casos, el Gobierno de la República podrá elegir el tipo de contrato que más convenga al país, dependiendo de las características y ventajas de cada yacimiento. (Presidencia, Reforma Energética, 2015)
Ahora bien, por lo que hace a los contratos para la exploración y extracción de la materia, se advierte que para el proceso de diseño, otorgamiento, operación y administración de los contratos se propone un esquema de pesos y contrapesos que contempla la participación de diversas dependencias y entidades con el objeto de garantizar que los contratos maximicen los beneficios a la Nación de forma sostenida, sustentable y transparente. En este esquema, la SENER se encargará de seleccionar las áreas para licitación de contratos con la asistencia técnica de la Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH). Asimismo se encargará de la aprobación y publicación de un plan quinquenal de licitaciones. Por su parte, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) será responsable de determinar los términos económicos fiscales de los contratos, así como las variables de adjudicación, que serán de carácter económico. Adicionalmente, se encargará de verificar el correcto cumplimiento de las obligaciones fiscales y contractuales, incluyendo las operaciones que realice el Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo.
2. RÉGIMEN FISCAL DE LOS HIDROCARBUROS
De acuerdo con la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos, se puede advertir que la participación en los contratos para la exploración y extracción de hidrocarburos podrá realizarse de manera individual, en consorcio o en asociación en participación, en tres supuestos:
1. La asociación es libre, tanto para PEMEX como para otras empresas interesadas al presentar propuestas en las licitaciones para obtener un contrato.
2. Una vez que el contrato ha sido adjudicado por licitación, el ganador puede cambiar la estructura de capital o incluso al operador con libertad, cuantas veces sea necesario, siempre que cuenten con la autorización de la CNH.
3. Cuando PEMEX quiera migrar una asignación a contrato y desee contar con un socio, deberá aplicarse un procedimiento de licitación por parte de la CNH para garantizar las mejores condiciones para el Estado.
En este sentido, PEMEX deberá opinar favorablemente los criterios de precalificación diseñados por la SENER y opinar sobre las empresas que sean precalificadas en la licitación. La CNH declarará al ganador. Una vez llevado a cabo este proceso de mercado, PEMEX podrá ajustar la sociedad, según su conveniencia, debiendo contar solamente con la autorización de la CNH. (Presidencia, Reforma Energética, 2015).
Fuente: Centro de Estudios de las Finanzas Públicas. (CEFP, 2015)
A su vez, y por lo que hace a al derecho por utilidad compartida:
Fuente: Centro de Estudios de las Finanzas Públicas. (CEFP, 2015)
Por lo que hace al régimen de los contratos derivados de la reforma energética y con base en la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos, se advierte el siguiente tratamiento fiscal: Para contratos de licencia y contratos de producción compartida y de utilidad compartida: Impuesto Sobre la Renta, Impuesto a la Actividad de Exploración y Extracción de Hidrocarburos, Cuota Contractual, Regalía, y contraprestación, agregando para los primeros el Bono de Firma; por su parte, para los contratos de Prestación de Servicios: Impuesto Sobre la Renta, Impuesto a la Actividad de Exploración y Extracción de Hidrocarburos y Contraprestación en Efectivo.
Finalmente, y de acuerdo con el artículo 33 de la Ley de Ingresos sobre hidrocarburos, los actos o actividades que causen el impuesto al valor agregado por los que se deban cubrir las Contraprestaciones que se establezcan en los Contratos que nos ocupan, se sujetarán a la tasa 0% para los efectos de este impuesto.
Esto no será aplicable a las asignaciones ni a otro tipo de contratos u operaciones que se celebren con terceros.
En resumen, a partir de la gestión del Presidente Peña Nieto, se impulsaron diversas reformas, dentro de las cuales destaca la que es en materia energética, y con ello la reforma la Constitución, abriendo la posibilidad de que la iniciativa privada participe en la exploración y extracción de los mismos, con lo que lógicamente el tratamiento fiscal de esta actividad merece especial atención.
En este sentido, se advierte que se genera el Impuesto Sobre la Renta al respecto, y a su vez se da un Impuesto por la exploración y extracción de los hidrocarburos, y un dividendo estatal, dándose así un beneficio al Estado por la actividad que se deriva de los contratos que se suscriben para dichos efectos.
Es importante señalar que lo anterior no implica en principio un impuesto al valor agregado, respecto de los actos o actividades de las contraprestaciones que se establezcan en los Contratos de asignación, sujetándose a la tasa 0% para los efectos de este impuesto.
Referencias
Centro de Estudios de las Finanzas Públicas. (15 de Agosto de 2015). Centro de Estudios de las Finanzas Públicas. Obtenido de http://www.cefp.gob.mx/publicaciones/documento/2014/septiembre/cefp0112014.pdf
Presidencia de la República. (28 de Agosto de 2015). Reforma Energética. Obtenido de http://reformas.gob.mx/wp-content/uploads/2014/04/Explicacion_ampliada_de_la_Reforma_Energetica1.pdf
Presidencia de la República. (22 de Agosto de 2015). Reformas en Acción. Obtenido de http://reformas.gob.mx/
Sergio Francisco de la Garza (2012). Derecho Financiero Mexicano. México, D.F.: Porrúa.